浙江省风景名胜区规划实施评估导则研究

浙江作为中国的风景名胜大省，30多年来通过几代风景人的努力，实现了风景名胜区的“从无到有”“从少到多”。新的时代背景下，为实现浙江风景名胜事业“从有到优”，促进风景名胜区保护管理的精细化和精品化，浙江省在全国率先开展了《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》(以下简称《评估导则》)的研究和探索。希望通过导则的贯彻和执行，对规划编制本身的科学性、规划的实施程度以及建设管理存在的问题等多方面进行评估，形成信息反馈，提出修正、调整建议，使规划运作过程实现良性循环，提高规划的科学性、操作性和指导性。

1 《评估导则》编制的必要性

风景名胜区是指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域[1]。中国自1982年正式建立风景名胜区制度，已经形成了覆盖全国的风景名胜区体系。风景名胜区规划在条例、规范等方面都做了诸多规定，编制经验也相对成熟。而针对规划的评估方面只有少数学者进行了为数不多的研究。就规划评估的必要性而言，《风景名胜区条例》(国务院令第474号，2006年12月1日起实施)第二十三条规定：“风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，做出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。”《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)》提出：“建立规划实施定期评估制度，完善风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告制度；加强对规划实施的遥感动态监测，加大对违规建设行为的查处力度。[2]”2015年住房和城乡建设部发布的《国家级风景名胜区规划编制审批办法》第二十四条规定：“风景名胜区规划组织编制机关应当至少每5年组织专家对规划实施情况进行一次评估，评估报告应当及时报国务院住房城乡建设主管部门。国家级风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，风景名胜区规划组织编制机关应当对规划进行评估，做出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。”

在实际工作中，就风景名胜区规划本身而言，面临着规划编制科学性不足、规划适应性不足、规划实施效果反馈不足等一系列问题；就风景名胜区规划实施而言，还涉及制度、资金、管理、政策乃至与当地村民的关系处理等各方面问题，有时候规划之所以变成空头文件，规划实施中出现的问题往往是规划本身不能解决的，也是编制规划时容易忽略或不需要涉及的内容。规划实施评估则能较好地解决以上问题，从评估的角度，对风景名胜区的保护、规划、建设和管理等方面进行综合体检，刨根问底，查出关联问题，针对问题提出有效建议，既针对规划又不完全针对规划。

2 研究意义

2.1 科学规划的实践基础

开展规划实施评估，一方面是对规划自身的科学性进行再认识，另一方面是为下一次修编或下位规划提供科学依据。如浙江嵊泗列岛国家级风景名胜区，2010年批准的总规对远期发展(2025年)的游客规模预测为270万人次, 但至2015年实际游客数量就已经达到了423万人次，远远超过了远期游客规模预测。依据游客规模预测确定的游览设施规模远不能满足游览的需求，而居民社会的调控措施由于缺乏资金和政策支撑迟迟得不到实施。其他风景名胜区也存在类似问题，规划实施难度大是一方面原因，规划编制本身的科学性也需要冷静反思。通过规划评估，从实证的角度出发，总结经验教训，通过对风景名胜区规划各项内容的执行情况、规划实施效果等进行客观评价，对规划存在问题和修改完善提出意见、建议，正确评估规划实施情况，分析原因，有效提升规划执行效力，提高规划的科学性、前瞻性和可操作性，为下一步规划提供更为科学、准确的依据[3]。

2.2 动态监测的有效途径

在评价周期上，规划实施评估如果仅在规划修编前进行，则周期相对较长，规划实施过程中的问题总结、经验教训得不到及时回馈和解决。通过建立“年度-中期-末期”评估的规划评估体系，可以动态监测和考量规划实施的过程，有效检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并及时进行信息反馈，在短时间内提出解决问题的建议和措施。这不仅是对规划适应性的及时纠偏，也使风景区处于一个动态监测的良好过程中。

3 《评估导则》编制的主要特点

文章来源：《风景名胜》 网址: http://www.fjmszzs.cn/qikandaodu/2020/0713/384.html